Nguyễn Thị Thanh Nhàn
Trường Chính Trị Thanh Hóa
Trước chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực nhà nước đều tập trung trong tay một cá nhân. Đây chính là căn nguyên của sự độc tài, chuyên chế trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Để chấm dứt chế độ này và đặt nền móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ, một học thuyết của nhiều học giả tư sản đã được nêu ra, đó là thuyết tam quyền phân lập. Theo học thuyết này, quyền lực nhà nước không phải là một thể thống nhất, mà phân chia thành 3 quyền: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này được thực hiện độc lập với nhau, kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau.
Tư tưởng phân quyền được các nhà triết học đặt ra từ thời La Mã cổ đại, với đại diện tiêu biểu là nhà bác học vĩ đại Aristote (384 - 322 tr.CN). Ông đã chia hoạt động của nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Tuy nhiên, tư tưởng của ông mới chỉ dừng ở việc phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, chứ chưa chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố đó. Tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một lý thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra học thuyết này là triết gia người Anh, John Loke (1632-1704) và người có đóng góp lớn nhất trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp S. Montesquieu (1689-1755).
Nội dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền lực sẽ xuất hiện xu thế lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về ai. Do vậy, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước phải thiết lập pháp chế nhằm giới hạn quyền lực. Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng công cụ pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực mà phân chia nó ra. Muốn hạn chế quyền lực nhà nước thì trước hết phải phân quyền và sau đó phải làm cho các nhánh quyền lực đã được phân chỉ được phép hoạt động trong phạm vi quy định của pháp luật. Montesquieu đã lập luận tinh tế và chặt chẽ tính tất yếu của việc tách bạch các nhánh quyền lực và khẳng định: “Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: Quyền lập pháp, quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành những điều trong luật dân sự.”[1]Montesquieu chủ trương phân quyền để chống lại chế độ chuyên chế, thanh toán lạm quyền, để chính quyền không thể gây trở ngại cho người bị trị và đảm bảo quyền tự do cho nhân dân. Ông viết: “Khi mà quyền lập pháp và hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viên Nguyên Lão, thì sẽ không có gì là tự do nữa, vì người ta sợ rằng chính ông ta hoặc viện ấy chỉ đặt ra những luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu như quyền tư pháp không tách rời quyền lập pháp và hành pháp. Nếu quyền tư pháp được nhập với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp. Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng, nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết.”[2]
Theo học thuyết tam quyền phân lập, quyền lực nhà nước phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, không chỉ để chuyên môn hoá các quyền mà quan trọng hơn là để giữa các quyền có sự giám sát, chế ước lẫn nhau, tạo nên sự cân bằng về quyền lực giữa các cơ quan công quyền. Mỗi cơ quan được quyền hoạt động trong lĩnh vực của mình, không có quyền trong lĩnh vực khác, nhưng có quyền ngăn chặn cơ quan khác. Quyền lực ngăn chặn quyền lực chính là điểm cốt yếu trong chủ trương phân chia quyền lực. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” Montesquieu cho rằng “Cơ quan lập pháp có hai bộ phận ràng buộc nhau bằng chức năng ngăn cản bên này đối với bên kia. Cả hai bộ phận đều bị ràng buộc bởi quyền hành pháp, mà quyền hành pháp thì cũng bị ràng buộc bởi quyền lập pháp”[3]. Theo ông, cơ quan hành pháp không có quyền thông qua luật. Nhưng có quyền ngăn chặn lập pháp biểu quyết những đạo luật có hại cho quốc gia... Ngược lại cơ quan lập pháp có quyền kiểm soát cơ quan hành pháp và khi luật lệ ban hành không được áp dụng thì cơ quan lập pháp truy tố các cộng sự của nhà vua. Cơ chế kiềm chế và đối trọng mà học thuyết tam quyền phân lập đưa ra nhằm mục đích giám sát và ngăn chặn lạm dụng quyền lực. Trong đó mỗi tổ chức sử dụng quyền lực nhà nước đều có sự độc lập cần thiết, đồng thời có quyền và phương tiện tương xứng để giám sát hoạt động của các cơ quan khác, tạo thế cân bằng về quyền lực giữa các cơ quan. Đây chính là cơ sở lý luận để hình thành nguyên tắc kiềm chế đối trọng trong tổ chức và hoạt động của nhà nước được xác định trong hiến pháp tư sản. Cả Jonh Locke và Montesquieu đều mong muốn một xã hội tốt đẹp, trong đó quyền tự do của con người được đề cao, xã hội không phải gánh chịu những lộng hành của Nhà nước. Và họ chủ yếu kỳ vọng vào sự kiểm soát quyền lực nhà nước ngay trong hệ thống quyền lực. Là nhà nước mang đậm nét phân quyền như Mỹ, Hiến pháp Hoa Kỳ quy định Quốc Hội là cơ quan độc quyền lập pháp, Tổng thống chỉ có thể đề nghị mà không có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, nghĩa là không có sáng quyền lập pháp, nhưng Tổng thống có quyền phê chuẩn hoặc phủ quyết một dự luật đã thông qua theo một trình tự và giới hạn do luật định, nhằm kiềm chế bớt sự lạm quyền của Quốc hội. Pháp viện tối cao Hoa Kỳ có quyền tuyên bố một đạo luật là vô hiệu nếu trái ngược với Hiến pháp Hoa Kỳ, nhưng không có quyền thay đổi hoặc huỷ bỏ đạo luật đó. Đây chính là giới hạn quyền lực được đặt ra nhằm kiểm soát quyền lực, tránh lạm quyền.
Có thể nói, ưu điểm quan trọng nhất của học thuyết tam quyền phân lập là tránh được sự chuyên quyền, độc tài trong thực hiện quyền lực nhà nước. Đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ. Loại bỏ chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài - mảnh đất tốt cho sự lộng quyền, bức rào cản của dân chủ và phát triển xã hội. Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội. Lấy pháp luât làm tối thượng, lấy bảo đảm các quyền tự do công dân làm mục đích cuối cùng. Không chỉ vậy, với cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế ước lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực đã loại trừ được nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền lực duy nhất nào đó - nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hoá trong quá trình thực thi quyền lực. Nhờ cơ chế này mà không cơ quan nhà nước nào có thể chi phối hoặc lấn át hoàn toàn hoạt động của cơ quan khác. Đồng thời không cơ quan nào, tổ chức nào đứng ngoài hoặc đứng trên pháp luật; nằm ngoài sự kiểm tra, giám sát từ phía cơ quan nhà nước khác. Như vậy, sự phân chia rành mạch về chức năng và nhân sự cùng với cơ chế kìm chế, đối trọng có tác dụng vừa hạn chế khả năng lạm quyền, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát giác sự lạm quyền, đồng thời đề cao trách nhiệm cá nhân.
Mặc dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ học thuyết phân quyền ra đời và cho dù tinh thần của học thuyết còn những hạn chế nhất định nhưng học thuyết này vẫn còn nguyên sức sống. Những giá trị mang tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền lực của nhiều nước, không phân biệt điều kiện kinh tế, văn hoá và chế độ chính trị. Trong khuôn khổ lý thuyết phân quyền, thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước. Ở các nước tư bản, các nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ. Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao. Cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước. Có thể thấy, cho đến nay, học thuyết phân quyền đã thể hiện và khẳng định những giá trị tiến bộ của nó. Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm năm ở các nước tư bản phát triển. Đúng như đánh giá của Ph. Ăngghen: “Phân quyền được xem như là nguyên tắc thiêng liêng và không thể xâm phạm trên thực tế, về thực chất nó không có gì khác là sự phân công công việc lao động được áp dụng đối với bộ máy nhà nước nhằm đơn giản hoá và để kiểm tra”[4]
Tổ chức và phân công quyền lực nhà nước ở nước ta trước đổi mới theo nguyên tắc tập quyền. Trong tư duy chính trị pháp lý và trong các văn kiện chính thức của Đảng, Nhà nước lúc bấy giờ, không hề tìm thấy các thuật ngữ “phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Dưới ánh sáng đổi mới, một mặt Đảng và nhà nước ta khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng mặt khác có sự kế thừa những nhân tố tiến bộ trong tổ chức và phân công quyền lực của nhân loại. Đặc biệt là những hạt nhân hợp lý, những giá trị tích cực trong học thuyết tam quyền phân lập. Nghị quyết Đại Hội Đảng X khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[5]. Quan điểm này cũng được quy định tại Điều 2, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001). Quyền lực nhà nước là thống nhất không có nghĩa là quyền lực chỉ do một số người nào đó nắm giữ mà đó là sự tập trung, thống nhất quyền lực trong tay nhân dân thông qua người đại diện của họ, nhằm đảm bảo tính thống nhất, nhất quán trong tổ chức cũng như sử dụng quyền lực. Sự tập trung không những không đối lập với việc phân công, phân nhiệm, mà ngược lại đòi hỏi phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của bộ máy thực hiện quyền lực. Sự phân định càng thiếu rõ ràng thì việc kiểm soát quyền lực càng kém cả về hiệu lực lẫn hiệu quả.
Có thể nói, việc thừa nhận phân công và phân nhiệm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước là một bước tiến về nhận thức lý luận. Cả lý luận và thực tiễn đều đặt ra yêu cầu tất yếu rằng, giữa các cơ quan nhà nước cần có sự phân công chuyên môn hoá lao động quyền lực, đảm bảo sự độc lập trong tổ chức của các cơ quan và sự phối hợp giữa chúng, nhưng đồng thời giữa các cơ quan cần có sự kiểm soát, kiềm chế, giám sát lẫn nhau. Nắm vững nguyên tắc này có ý nghĩa chỉ đạo hoạt động thực tiễn về tổ chức và phân công quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước.
Đảng và nhà nước ta đã chủ trương phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền. Điều đó có nghĩa là trong quá trình cải cách và xây dựng bộ máy nhà nước phải coi trọng việc xác định rõ chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan trong việc thực hiện ba quyền này để hạn chế sự lạm quyền, lộng quyền, chồng chéo và cản trở công việc của nhau. Tuy nhiên không phải vì phân công, phân nhiệm rạch ròi mà các cơ quan nhà nước quay lưng lại với nhau, không phối hợp với nhau, chống đối nhau. Chính nhờ vào quan điểm này mà bộ máy nhà nước ta qua cải cách và đổi mới ngày càng được củng cố và hoàn thiện hơn về tổ chức và hoạt động quyền lực, tránh được tình trạng như: lẫn lộn chức năng và quyền hạn giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp; dựa dẫm và ỷ lại nhau trong việc thực hiện quyền lực nhà nước; nể nang, xuê xoa trong giám sát, kiểm sát, thanh tra việc thực hiện chức năng và quyền hạn của mỗi bên.
Tuy nhiên có thể thấy rằng, những hạt nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân lập vẫn chưa được chúng ta khai thác đầy đủ. Việc phân công quyền lực giữa các cơ quan nhà nước còn nhiều bất cập. Chính sự phân công không rõ ràng về thẩm quyền đã dẫn đến sự chồng chéo giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc thực thi quyền lực. Làm cho cơ cấu quyền lực không phát huy được hết hiệu quả. Bên cạnh đó, chúng ta cũng chưa kế thừa và thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu ngay trong bộ máy nhà nước, mà đó mới được coi là nội dung cốt lõi của học thuyết tam quyền phân lập.
Do vậy, việc vận dụng học thuyết tam quyền phân lập trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ta cần tập trung vào các nội dung cơ bản sau:
- Tiến hành sự phân công, phân nhiệm rạch ròi về mặt chức năng, thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực và thể chế hoá cụ thể, rõ ràng trong Hiến pháp nhằm tạo ra sự ổn định trong hoạt động của bộ máy nhà nước.
- Cần cầu thị học tập cơ chế kiểm soát quyền lực mà học thuyết tam quyền phân lập đã đưa ra và vận dụng sáng tạo trong điều kiện một đảng lãnh đạo, nhằm thiết lập các ràng buộc bên trong đối với quyền lực.
- Nhân sự phải được chuyên môn hoá cao độ mà trước hết là hạn chế tối đa sự kiêm nhiệm ở các bộ phận quyền lực khác nhau.
Có thể khẳng định rằng, cho đến nay việc nghiên cứu học thuyết tam quyền phân lập, tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết này vẫn có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình đổi mới hệ thống chính trị, cải cách bộ máy nhà nước ta theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Khai thác nhân tố hợp lý của học thuyết này đòi hỏi phải làm rõ tính độc lập, chuyên nghiệp trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, có cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả nhưng vẫn đảm bảo quyền lực nhà nước là thống nhất, đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trước cơ quan quyền lực của nhân dân. Đó chính là những vấn đề thuộc về bản chất của nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng.
[1] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.100.
[2] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.100,101.
[3] Montesquieu (1996), Tinh thần pháp luật, Nxb Giáo dục, Đại học KHXH và NV, Hà Nội, tr.110.
[4] C.Mác - Ph.Ăngghen (1981), Tuyển tập, Tập 2, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr.405.
[5] Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.45.
Last update : 10/09/2013
